切实加强虚拟货币监管 牢牢维护国家货币发行权

如果虚拟货币大量用于支付，将可能引发支付风险甚至系统性风险。虚拟货币缺乏发行和使用约束机制。互联网积分由大型零售企业或互联网平台发行，如果发行规模始终遵守企业财务制度的规定，以法定货币为“锚”不超发，并且不跨企业行业进行补贴，商户与发行方进行单向结算，那么作为局部范围内的支付手段仍较为安全。但发行方一旦突破财务制度的限定，或者允许积分商户之间流转结算，其对积分的管控能力将大幅降低，导致虚发、超发的可能性极大。当互联网积分流通存量达到一定规模，对实体经济能够产生重大影响时，一旦出现支付风险事件，积分兑换商很容易遭到挤兑，对金融稳定造成较大冲击。目前，市场上已经出现利用区块链技术、去中心化发行的跨平台互联网积分，发行方调节和财务约束机制进一步弱化，产生风险并向其他平台传染的可能性进一步提高。

虚拟货币投机泡沫破裂，可能引起经济金融动荡。比特币等加密代币的炒作和泡沫的形成过程，可能存在杠杆资金的介入。加密代币如果将其自身风险植入银行等金融机构业务当中，一旦价格大起大落、泡沫破裂，金融机构将被迅速传染，整个金融体系的稳定将受到影响。基于此，已有一些国家严禁金融机构与加密代币发生业务融合和交叉。同理，如果允许互联网积分在客户间大规模转让进而产生二级交易市场，互联网积分也将出现与比特币等加密代币相似的炒作过程，可能出现泡沫并对企业和银行经营产生较大影响，甚至引起金融动荡。加密代币易被用作投机炒作工具，不法分子自建交易场所或自称代理境外交易场所投资、自创发行虚拟货币，通过ICO、IFO（首次分叉发行）以及IMO（以矿机为核心发行代币）、IEO（以交易所为核心发行代币）、BCH（比特币现金）等等缺乏实际应用场景的代币募集，大搞虚拟货币融资和狂热炒作。

三、虚拟货币监管的国际动向

虚拟货币特别是加密代币的使用和投资行为，已引起许多国际组织和各国政府、监管当局的重视，尤其是最近半年来，主要国家和国际组织纷纷表态要强化虚拟货币监管，防范风险，一些国家明令禁止相关行为，或将其纳入正规金融监管体系。

明令禁止。相关国家认为虚拟货币及ICO行为负面作用显著，交易行为涉嫌诈骗，需严格管控。如，我国认定比特币等加密代币不具有与货币等同的法律地位，不能也不应作为货币在市场上流通使用，不允许银行等金融机构为加密货币提供服务，将ICO等行为定性为涉嫌非法发行代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动予以禁止。韩国禁止各种形式的ICO，禁止金融机构持有虚拟货币和进行虚拟货币投资，阻止未成年人和非居民进行加密代币交易。立陶宛、泰国禁止银行等金融机构处理或者参与加密代币。越南和印尼确认比特币和其他加密代币不是合法有效的支付工具。

纳入正规监管。有关国际组织和国家认为加密代币应纳入监管并开展国际协调合作，监管工作通常从代币发行和交易管控、牌照管理以及反洗钱等领域入手。金融稳定理事会主席卡尼认为加密货币目前对全球金融稳定还不构成风险，但随着市场快速发展，如与金融体系核心发生关联，情况将会变化，此外相关消费者保护、反洗钱、恐怖融资等问题，也需要加强国际协调。上述观点得到国际支付和市场基础委员会、金融行动特别工作组和国际证监会组织等的支持。美国证券交易委员会认定比特币等数字资产属于证券范畴，交易所必须注册或获取牌照；美国商品期货交易委员会认定比特币符合“商品”的定义，已对在美交易的某些加密代币进行监管和执法。欧央行将反洗钱覆盖范围扩大到加密代币交易所和钱包提供商，以防止加密代币匿名转换为法定货币。日本金融厅对加密代币交易所进行牌照管理并已发放多张牌照，对交易所提出较为严格的反洗钱要求，责令交易所调整管理结构，完善内部审计与业务运营机制。

还有少数国家认为，加密代币是一种创新，采取措施完善加密代币发行制度。瑞士金融市场监管局在全球率先发布ICO指引，为ICO提供法律保障。新加坡金管局也发布ICO指引，便于投资者了解其管理政策。

四、强化虚拟货币监管

为维护国家货币发行权，保障市场交易秩序和金融稳定，我国货币当局应结合加密货币领域乱象频发、投机盛行，互联网积分支付手段属性日益显著等实际问题，采取有效措施，切实强化对各类虚拟货币的监测监管。

（一）进一步强化加密代币监督管理

继续按照《关于防范比特币风险的通知》以及《关于防范代币发行融资风险的公告》相关要求，对于以“币”为名进行涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动的，坚决禁止并提交公安等部门依据相关法律对其予以严厉打击；对于以比特币为代表的去中心化加密代币，保持持续高度关注，严防ICO和场内交易行为死灰复燃，深入研判变相发币行为，一旦发现非法集资等违法犯罪活动，及时会同有关部门严厉打击。

目前，市场中出现不法人员在境外发行加密代币，吸引境内人员参与集资和交易的行为。这类行为绕过境内监管开展离岸交易和非法集资，造成了极其恶劣的影响，应采取措施及时予以遏制。一是应在明确加密代币管理相关法律适用性的基础上，尽快制定加密代币管理法律法规，提高处罚标准和惩戒力度，强化震慑作用。二是借助技术手段，加强信息监测，组织大型社交软件提供商开展监测工作，排查、发现、清理和解散加密代币交易群组和公众号等，并将相关线索移交公安机关处置。三是加强跨境支付监测，排查、发现可疑商户、可疑交易、可疑虚拟货币交易场所，一旦发现可疑行为，有针对性地进行清退商户、拦截交易、停止转账服务。四是强化风险提示和公众教育，将正确看待虚拟货币、理性投资、控制风险等观念纳入反假货币宣传中，对投资者进行风险提示，引导社会公众树立正确的货币观念和投资理念。五是推动加强国际政策协调。加密货币的运营主体可以快速地从一个司法管辖区转移到另一个司法管辖区，各国监管政策的较大差异，只会使虚拟货币的运营主体从一国转移到另一国。针对加密代币的跨境使用和ICO等跨境违法行为，应积极推动国际社会加强国际政策协调，评估采取多边应对措施。

（二）抓紧建立互联网积分管理框架

互联网积分有商家增强客户粘性的合理因素，但管理仍存在较大空白，社会上出现了个别跨平台、跨行业、普遍认同、广泛使用的互联网积分产品，如果任其发展，将对人民币流通秩序造成较大影响。鉴于此，应积极研究建立管理框架，开展监测监管工作。

第一，明确互联网积分管理的“三条底线”。一是禁止挂钩人民币，绝不能和人民币进行双向兑换；二是控制使用范围，互联网积分的使用范围须在平台内部，一些平台上参与交易的不同法人主体之间不能通用，消费者之间不能相互转让；三是限制持有收益，虚拟货币自身不可附加任何利息。

第二，建立持续监测框架。对于互联网积分产品，相关部门应以“严密监测、鉴定属性、分类指导、穿透监管”为原则，密切跟踪发展态势，对互联网积分运行进行有效监控。应在摸底调研基础上，合理设计监测指标，制定动态监测方案，建立监测管理体系。